Курикалов Юрий Леонидович, директор АНО «Правовой центр градостроительных проектов»

Доклад на I Международный научно-теоретической конференции «Человек-природа, гражданин-государство, личность-общество» (Санкт-Петербург, 6 июня 2025 г.)

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И КУЛЬТУРНОЕ НАСЛЕДИЕ: ТРУДНЫЙ ПУТЬ К ГАРМОНИЗАЦИИ

Аннотация

Доклад посвящен анализу современных изменений в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия…», вызванных потребностями градостроительного развития. Автор приходит к выводу, что эти ситуативные поправки свидетельствуют о неизбежном отходе от сугубо консервативной парадигмы в сфере охраны памятников, заложенной еще Венецианской хартией. Подчеркивается, что для подлинной гармонизации среды жизнедеятельности (ревитализации) требуются не стихийные, а системные и взвешенные шаги. Необходимо перейти от точечных решений к разработке новых моделей правового регулирования, основанных на дифференцированном подходе к объектам культурного наследия и современных международных концепциях, таких как «Исторический городской ландшафт» (UNESCO).

1. Введение: Конфликт парадигм в управлении городской средой

В основе российского законодательства лежат два мощных, но разнонаправленных подхода к управлению территориями. С одной стороны, Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) определяет градостроительную деятельность как всеобъемлющий процесс «развития территорий» — от планирования и проектирования до строительства, реконструкции и благоустройства. Его цель — обеспечение «благоприятных условий жизнедеятельности человека», что по своей сути предполагает постоянные изменения и преобразования.

С другой стороны, Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия…» (далее — Закон об ОКН) преследует противоположную цель. Его философия, во многом унаследованная от международных принципов XX века, в частности Венецианской хартии по вопросам консервации и реставрации памятников и достопримечательных мест (1964 г.), основана на императиве сохранения. Статья 5.1 Закона до недавнего времени категорически запрещала на территории памятника или ансамбля любые строительные работы, кроме тех, что направлены на его сохранение.

Таким образом, объекты культурного наследия (ОКН) фактически изъяты из сферы действия градостроительного права и переданы в юрисдикцию органов охраны. Градостроительные инструменты, такие как «строительство» и «реконструкция», заменены специфическим понятием «работы по сохранению ОКН», включающим консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление для современного использования. Этот правовой дуализм создает фундаментальное противоречие между необходимостью развивать городскую среду и обязанностью сберегать ее историческую ткань, что является одним из ключевых вызовов для современных исторических городов.

2. «Крепость консерватизма»: издержки и контрпродуктивность строгого подхода

Действующая модель охраны ОКН построена на принципах максимальной предосторожности. Проведение любых работ, даже приспособления к современному использованию, обставлено многоэтапными и сложными процедурами: разработка проекта, обязательная государственная историко-культурная экспертиза (ГИКЭ), многочисленные согласования. Эта «административная перестраховка» резко контрастирует с общей тенденцией «регуляторной гильотины» в строительной сфере.

Такой ригидный консервативный подход, призванный защитить наследие от необратимых потерь, на практике оказывается контрпродуктивным и порождает ряд системных проблем:

            —  Бюрократический паралич и эффект «замороженного наследия». Чрезмерная сложность и длительность процедур тормозят проведение не только крупных реставраций, но и текущих поддерживающих ремонтов. В результате объект, ожидающий полного пакета согласований годами, ветшает и разрушается. Искусственное торможение работ по сохранению ОКН может нанести не меньший вред, чем неконтролируемая хозяйственная активность.

           —  Экономическая неэффективность. Высокие транзакционные издержки (стоимость экспертиз, длительность согласований) делают проекты по приспособлению ОКН непривлекательными для инвесторов. Это обрекает многие исторические здания, особенно не являющиеся знаковыми «открыточными» видами, на запустение и деградацию. Частный капитал уходит из сектора ревитализации, а бюджетных средств на все объекты не хватает.

           —  Социальная изоляция наследия. «Музеефикация» объектов, которые могли бы оставаться частью живой городской ткани (жилые дома, бывшие мануфактуры, административные здания), приводит к их отчуждению от повседневной жизни горожан. Наследие из ресурса развития превращается в обременение.

3. Ситуационные прорывы: законодательство в поисках гибкости

Осознание деструктивности сложившейся системы привело к появлению в Законе об ОКН точечных, «ситуативных» изменений, которые можно рассматривать как первые, робкие попытки отойти от абсолютного консерватизма.

• Пример 1: Капитальный ремонт многоквартирных домов (ФЗ от 24.07.2023 № 365-ФЗ) [4]. Для МКД, являющихся ОКН, был введен особый порядок. Капитальный ремонт не считается работами по сохранению, если он не затрагивает предмет охраны ОКН или (если предмет охраны не определен) не изменяет облик и ключевые характеристики здания. В этих случаях не требуется ГИКЭ, а работы проводятся по нормам Жилищного кодекса с уведомительным порядком и последующим контролем. Это решение было продиктовано массовым характером программы капремонта, но оно вскрыло фундаментальную возможность: проводить строительные работы на памятнике, не запуская весь громоздкий механизм «сохранения».
• Пример 2: Ремонт памятников ВОВ (ФЗ от 19.10.2023 № 507-ФЗ) [5]. Для ОКН, увековечивающих память о Великой Отечественной войне, был установлен упрощенный порядок проведения отдельных видов ремонтных работ (Приказ Минкультуры № 509 от 20.03.2024). Эта мера также носит временный и узкотематический характер.
• Проект Федерального закона № 680178-8. Принятый Госдумой в марте 2024 года, он идет по тому же пути, упрощая порядок установки внешних блоков кондиционеров и других элементов.

Эти изменения, будучи половинчатыми, создают важный прецедент: они признают, что не любое вмешательство в материальную ткань ОКН одинаково опасно. Однако они не решают проблему системно, так как являются реакцией на частные проблемы (массовый капремонт, памятная дата), а не результатом пересмотра всей концепции.

4. Путь к гармонии: от консервации к ревитализации через дифференциацию

Для подлинной гармонизации градостроительного развития и сохранения наследия необходим переход от стихийных поправок к осознанной реформе. Этот путь должен соответствовать современным международным подходам, таким как Рекомендация ЮНЕСКО об «Историческом городском ландшафте» (2011 г.), которая призывает рассматривать наследие не как статичный набор объектов, а как динамичную, многослойную систему в контексте современного города.

Предлагаются следующие шаги:

1. Введение функциональной классификации ОКН в Законе. Следует законодательно разделить объекты не только по историко-культурной значимости (федеральная, региональная), но и по режиму использования:

• Категория I: Объекты-реликвии (Sanctuary Heritage). Уникальные памятники и ансамбли (Московский Кремль, Кижи), имеющие исключительное мемориальное значение. Для них приоритетом является максимальное сохранение аутентичности в духе Венецианской хартии. Существующий строгий режим должен быть сохранен и даже усилен.

• Категория II: «Живое наследие» (Living Heritage). Объекты, активно интегрированные в современную среду (жилые дома, административные здания, учебные заведения). Их культурная ценность неразрывно связана с их социальной функцией.

• Категория III: Средовые объекты. Историческая рядовая застройка, формирующая облик улиц и кварталов. Эти объекты ценны не столько по отдельности, сколько в своей массе, как носители «духа места» (geniusloci).

2. Разработка новой модели регулирования для «живого» и «средового» наследия. Для этих категорий необходимо создать упрощенный правовой режим, основанный на следующих принципах:

• Фокус на предмете охраны: Охранное обязательство и все ограничения должны концентрироваться исключительно на сохранении утвержденного предмета охраны, а не всей материальной субстанции объекта «по умолчанию».

• Упрощение процедур: Работы, не затрагивающие предмет охраны (например, перепланировка неценных интерьеров, модернизация инженерии, капитальный ремонт), должны проводиться без ГИКЭ, в уведомительном порядке на основе типовых проектных решений, согласованных с органом охраны.

• Смещение роли государства: От тотального предварительного контроля (разрешения) к эффективному надзору по факту (мониторинг) и неотвратимой, жесткой ответственности за повреждение предмета охраны.

3. Развитие методологии ревитализации. Вместо исключительно археологического и реставрационного подходов, необходимо развивать и внедрять междисциплинарные методики социально-культурного проектирования. Целью таких работ должна стать не просто консервация, а поиск новой, экономически устойчивой функции для исторического объекта, позволяющей ему органично вписаться в современный город, как это описано в Краковской хартии (2000 г.).

Заключение

Конфликт между градостроительным развитием и охраной наследия — это не тупик, а вызов, требующий парадигмального сдвига. Нынешние ситуативные изменения в законодательстве — это бессознательный поиск выхода. Задача экспертного сообщества и законодателя — сделать этот процесс сознательным и взвешенным.

Путь к гармонии лежит через переход от сугубо консервативного подхода к динамической экологии культуры, от тотальной мемориализации — к духовной и функциональной ревитализации среды жизнедеятельности человека. Цель реформы — не ослабить охрану наследия, а сделать ее более разумной, гибкой и, в конечном счете, более эффективной. Только так культурное наследие перестанет быть бременем для развития и станет его самым ценным ресурсом.